评论 | 信息内容生态治理不是“禁网令” ——《网络信息内容生态治理规定》之一

2020-05-27 09:43:40 来源：网信平顶山

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作者简介：

支振锋，中国社会科学院法学研究所研究员、中国社会科学院大学教授,《环球法律评论》杂志副主编。国家万人计划“青年拔尖人才”，博士生导师。

信息内容生态治理不是“禁网令”

——评《网络信息内容生态治理规定》之一

支振锋

（原刊于《环球时报》2020年3月2日第15版）

刚刚生效的《网络信息内容生态治理规定》（简称“内容治理规定”）显然给市场和网民带来了不小压力。网络上有不少期待进一步解读的声音：比如这一规定给网络内容生产划出了哪些“红线”，是不是“禁网令”，会不会导致网络管理中的“一刀切”等等。

信息时代，人民像离不开空气一样离不开互联网。互联网正在成为传统信息生产和传播方式的总和。网络空间似乎抹平了现实社会的种种沟壑与差异，成为参与主体广泛而平等，信息传播多元而自由的全新平台；而且实现了传播方式的开放与共享，突破了物理上的时间与空间，成为人类精神生活的全新空间。但互联网也是把双刃剑。近年来，网络生态乱象频频出现，虚假、诈骗、恐怖、色情、暴力等各类信息充斥网络空间。国内外一系列网络窃密、网络暴力、网络侵权、网络暴恐、网络攻击、侵害儿童权益等事件不断挑战人们的认知底线；网络舆论操控危害国家安全，网络违法犯罪成为社会公害，知识产权和个人隐私保护面临新的困难，网络游戏更成为毒害青少年的21世纪信息鸦片。

自从26年前全功能接入国际互联网以来，我国就高度重视互联网的双刃剑特征，严格执法，切实维护国家安全、公共利益和公民合法权利。目前，已初步形成了网络信息内容治理规范体系，多部门网信执法协调工作机制，以及国家、省、市三级执法体系。多部门联合执法已成为常态。但作为新生事物，网络空间也不断涌现出诸如未成年人直播打赏、网上算命打卦、深度伪造技术滥用以及互联网平台不当干预信息呈现等等，许多明显违反法律原则，但却缺乏具体条文可为依据的新问题。

而且，在以行政部门出台规范作为主要监管依据的情况下，不同行政部门的规章、规范性文件和公共政策之间如何协调，部门规范与上位法之间如何衔接，监管部门与互联网平台、网民和行业组织之间如何互动，以及如何压实互联网平台对用户生产、复制、传播信息内容的监管责任，仍然需要一部更加具有体系化和统筹性的规范，以织密规则之网，破解碎片化问题。正是在这个背景下，作为《网络安全法》第8条、第14条等规定的“负责统筹协调网络安全工作和相关监督管理工作”的部门，国家互联网信息办公室根据国发〔2014〕33号文“负责管理互联网信息内容管理工作”的授权，制定出台了这部互联网信息内容治理的综合性规章。

深入研究这个内容治理规定可以发现，它在细化“网络信息内容”的界定与分类，厘清各相关主体的权利与责任等方面，有所推进；它在个性化算法推荐技术应用、内容审核、用户管理、鼓励开发适合未成年人使用模式以及要求互联网信息内容服务平台编制网络信息内容生态治理工作年度报告等方面，也有新意；它在平台优化信息推荐机制，加强版面页面生态管理，建立健全人工干预和用户自主选择机制，发布、删除信息及其他干预信息呈现的手段，深度学习、虚拟现实等新技术新应用，流量造假、流量劫持以及虚假注册账号、非法交易账号、操纵用户账号等方面的具体规定，对于打击网络黑灰色产业链、构建良好网络生态也很有意义。不过，考虑到跟帖评论、搜索引擎、即时通信工具、微博客、音视频信息、新技术新应用安全评估、公众账号、群组信息以及从业人员管理等一系列规范性文件早已发布生效。因此，内容生态治理规定在很大意义上并不是一个焕然全新的规章，而是对国家网信办及其他监管部门已经发布的一系列规范性文件的系统集成。

正是这种“集成”，在彰显网信部门通过全主体参与、全平台覆盖、全流程监管、全环节治理的制度设计，织密网络信息内容治理的规则之网，提升网络信息内容治理效能愿望的同时，也将监管部门网络信息内容生态治理工具箱中的工具进行了“翻箱倒柜”般的全方位展示，对市场和网民都产生了震撼性后果。由于这种展示效应，实事求是地讲，人们的担忧是有道理的，但那种“毁灭性”的后果，却可能也只是一种想象。因为，这个内容治理规定所针对的对象显然主要不是“信息内容”，而是“违法”或“不良”的信息内容，并试图实现信息传播与国家安全、公共利益与公民权利之间的平衡。

特别是考虑到到互联网时代未成年人权益保护应具有的更优先、更重要位置，也为这个规定赋予了更多合理性。传统上，无论是去古未远的结绳记事、竹简帛书，造纸术发明之后的传统雕版印刷，还是工业革命之后的报纸、广电，信息传播的广度、幅度、渗透度以及获取信息的途径和成本都远远无法与互联网时代相比。自媒体时代的信息传播突破了时间和空间，革命性地降低了获取信息的门槛。比如，受众不需要购买报刊图书，不需要在固定时间固定场所观看节目，不需要受过教育便能欣赏音视频作品。不识字的儿童也能够以低廉到接近于零的成本和门槛，随时随地、极其便利地获取信息。这使得传统上通过物理隔绝、分级管理来限制恐怖暴力、淫秽色情、沉迷成瘾以保护未成年人身心健康的措施都在很大程度上归于无效。根据儿童利益最大化原则，针对网络游戏沉迷、暴力淫秽信息泛滥等不良网络现象，当然要采取更加切实、更加有效的措施。这就需要在网络信息内容生态的治理上，在某些方面实现对传统古典自由主义的理论突破，进行更适合互联网新时代的制度创新。

坦率地说，当前的信息治理技术已经很难再支撑更大强度的内容治理，也肯定不是“删”得越多治理效果越好。考虑到互联网信息对公众的重要性，尤其是近年来网民对太多的删帖一直“有气”，社会有疑虑显然可以理解。有关部门应该注意到这样的社会情绪，采取更加包容审慎的监管措施，走好良好生态构建与公民信息需求之间的平衡木，体现出“让互联网更好造福人民”的道义高度。